以城市更新为重要抓手 建设现代化人民城市 | 学习贯彻党的二十届四中全会精神

　　李超显

　　党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，城市更新的重要性日益凸显。

　　近些年来，长沙为加快城市发展方式转型，大力实施城市更新行动，对天心区太平街片区、西文庙坪片区、天心阁周边片区等老城区开展了有机更新，让老城区既有“烟火气”，又刮“时尚风”。长沙先后获批实施城市体检、城市更新等7项国家试点，通过聚焦民生所需，强力补齐短板，持续加大公共设施建设力度，不断推进城市基础设施建设，城市更新经验做法被列入全国全面深化改革典型案例。笔者以为，“十五五”时期，城市建设和发展应以城市更新为重要抓手，高标准高质量开展城市更新。

　　开展城市更新应“心中有数”

　　所有事物的发展都要遵循客观规律，城市发展也不例外。我们要对城市发展阶段及其发展方式转型规律有清晰的认识和把握，做到“心中有数”。首先，从城市发展阶段来看，我国城市发展正进入新的历史时期。改革开放以来，我国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程。我国从1949年到2024年，城镇化率从10.64%提升到67%，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期。长沙的城镇化率在2013年达到70.60%，开始进入城镇化发展后期阶段；2024年城镇化率为83.99％，这一趋势更为显著。其次，从发展方式转型来看，“十五五”时期我国城市发展以城市更新为重要抓手。在城镇化进程中，我国城市发展波澜壮阔，取得举世瞩目的成就，带动了经济社会快速发展、推动了人民生活极大改善，同时也积累了粗放扩张、人地失衡、环境破坏等矛盾和问题。我国城镇化需要一场深刻的转型，从外延式粗放扩张转向内涵式高质量发展。城市更新正是推动城市发展从大规模增量扩张为主向存量提质增效为主转型的历史必然和理性选择。

　　开展城市更新应“眼里有人”

　　人民城市人民建，人民城市为人民。人民是城市的主人，人民也是城市更新的动力源头和实施主体，城市更新应该“眼里有人”，将人民对美好生活的向往作为城市更新的努力方向和价值目标。中办、国办联合发文《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确提出6个坚持、8项任务、6方面举措。实施城市更新行动，就是要推进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，聚焦宜居、韧性、智慧，推动城市高质量发展，不断满足人民群众美好生活需要。一是问需于民。把人民的需求作为城市更新的价值起点，聚焦市民的急难愁盼问题，运用大数据、人工智能、物联网、云计算、区块链等新一代信息技术，构建多维、立体、动态、智能的需求感知网络和系统，精准识别城市更新需求，并通过快速响应机制，高效实施城市更新项目，满足市民对美好生活的需求，真正做到“民呼我应、民需我为、民盼我办”。二是问计于民。充分发挥人民在城市更新中的主人翁精神和主体性作用，吸引广大市民积极参与城市更新政策议程的设定、政策方案的选择和实施，广泛听取市民的意见和建议，为城市更新提供市民智慧。比如长沙市天心区裕南街街道火把山社区构建“1+5+N”小巷议事网格模式，引导居民群众为老旧小区改造献计献策。通过调查问卷、上门走访等形式，广泛收集居民意见和建议，对20栋居民楼进行老旧小区改造，解决了居民群众反映最为强烈的下水管网塌陷堵塞等“顽瘴痼疾”。三是问效于民。满足人民对美好生活的需要不仅是城市更新的出发点，也是城市更新的落脚点。人民理应成为城市更新效果的“阅卷人”和评价者。比如长沙市望城区白沙洲街道赤岗路社区治理流动摊贩，坚持效果导向，建立健全评价反馈机制，动态跟踪“勤回访”，多元评价“看口碑”，及时调整“优服务”，其探索值得在城市更新中推广应用。

　　开展城市更新应“手上有钱”

　　在城市发展步入存量更新阶段，过去依靠土地融资的机制已行不通，资金来源是新时期城市更新面临的难点问题。“十五五”时期应进一步健全多元化投融资方式，多渠道筹集资金，确保城市更新“手上有钱”。一是加大政府财政资金支持的力度。中央财政通过加大预算内投资、发行超长期特别国债等方式，支持符合条件的城市更新项目。地方政府也要加大财政投入，在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券，支持符合条件的城市更新项目。政府财政资金主要用于公共性、公益性的基础设施和服务项目。长沙市成功入选2025年中央财政支持实施城市更新行动城市，预计将获得10亿元中央财政奖补资金。长沙未来3年计划投资87.05亿元，预计惠及41.3万户居民。二是鼓励产权所有人增加自主更新投入。在存量提质增效阶段，主要依靠产权所有人自主更新，产权人理应成为更新出资的主体。可以通过城市更新相关税费减免等减少更新成本，改善宏观环境和微观品质等扩大更新收益，激励产权人投资自主更新项目。同时，通过现代金融技术和工具创新，推动不动产的资产数字化，将物业产权、租金收益等转化为可交易、可分割的数字凭证，释放存量资产的流动性，盘活产权人名义上的财富，为产权人自主更新融资。三是引入市场和社会资本参与城市更新。鼓励金融机构依法开展多样化金融产品和服务创新，推动符合条件的城市更新项目通过发行基础设施领域不动产投资信托基金、资产证券化产品、公司信用类债券等方式进行市场化融资。同时，政府和居民、社会力量合作成立基金，共同为城市更新融资，吸引和撬动社会资本参与城市更新。政府在城市更新后可以形成旅游资产、商业物业等可经营性资产，不仅可以获得长期运营收益，还可以增加就业机会。

　　开展城市更新应“脚下有路”

　　建立健全以规划为引领、需求为导向、项目为牵引、政策为保障的城市更新体制机制，稳妥有序实施城市更新行动，做到“脚下有路”。一是规划引领。科学制定城市更新专项规划，明确城市更新的目标任务、建设项目和实施时序，建立健全“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系，强化规划设计对城市更新项目实施的引领作用。二是政策创新。进一步丰富和完善城市更新的政策工具箱，创新自然资源和规划、土地、财税、金融、审批等配套政策，破解城市更新中的调规、用地、财税、融资等难题。三是需求拉动。城市更新必须发自居民内在需求，而非浮华虚名。城市更新行动应坚持需求导向，把市民日益增长的美好生活需要作为城市更新的最大拉动力。在城市存量更新阶段，业主的自主更新占据重要地位。业主更新需求的精准识别、有效激发和科学引导，是城市更新能否有效启动和顺利实施的重要环节。应把城市管理工作往基层下沉，大力开展城市管理工作进社区行动，充分发挥街道社区的作用，调动居民群众参与城市更新的积极性，鼓励、支持和引导业主自主更新。四是项目推动。专项规划和片区策划后，城市更新通常以项目方式予以实施。城市更新过程中，应充分发挥项目对城市更新的牵引和推动作用，建立健全适应城市更新的项目实施管理制度，高标准高质量推动城市更新项目落地见效。长沙坚持以项目为载体和抓手，未来3年计划实施70个城市更新示范项目。一方面抓好4类13个片区的示范项目建设，另一方面坚持“以项目推机制、以机制促项目”，推动构建“一法一规一导则一平台”体系建设，形成城市更新的长沙路径和长沙模式，将长沙升级打造成“品质之城、宜居之城、幸福之城”。

　　〔作者系长沙市委党校教授，本文系湖南省社会科学成果评审委员会课题“场景营城视域下长沙全球研发中心城市场景营造路径研究”(XSP25YBC239)研究成果〕